养殖行业在“环保整治“下的应对与思考！

发表时间:2019/01/28 02:32:35 作者:刘文俊浏览次数:3567

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为了保护环境，我国实行了新的史上最严厉的"环保法"，除了有的工业企业遭遇整治外，农村也划定了养殖禁养区、限养区和适养区，并制定了清理整治方案，一大批养殖场面临禁养、关停、拆迁。一些地方在推行养殖禁养、限养过程中，存在盲目禁养、野蛮拆停、“一刀切”拆除等等严重问题，不仅让政策偏离初衷，更是伤了养殖户的心。养殖场点在拆迁时，无论因土地性质认定为"违法建筑"还是因政策而"环保禁养"，不给予适当补偿都是说不过的。

最近两年以来，养殖业正在经历一次又一次环保整治风暴，2017年，很多工业企业和农业养殖场点遭到关停拆迁，网上微信群里到处都是被拆迁的视频和文章，议论纷纷似乎成为了话题，2018年的环保整治也仍在延续之中，2019年......。

一、环保整治的背景

我们不妨先来梳理一下目前涉及环保整治和生态环境以及养殖业的相关背景：

1.国家的环保政策

追求人与自然和谐共存的理念，已经成为社会发展的主题，破坏自然就是伤害人类自己，青山绿水就是金山银山，保护生态环境友好就是造福子孙后代。

2.养殖业现实状况

现代养殖业已经走上规模化、现代化，在规模化养殖带来巨大的经济效益的同时，但因种种原因当然也带来了养殖污染，每天产生的畜禽粪便和养殖污水，无法被周边土地利用和消纳，最后流进河流和渗透到地下，如果不对粪污处理和环保达标排放，环境被污染这是不争的事实。

3.社会发展对环保的要求

社会发展到今天，人们追求的不仅仅是物质享受，还有青山绿水带给人们心情愉悦，在享受现代科技进步的同时，对人类生存的环境也要求越来越高，天不蓝水不清，这都是人类破坏自然环境带来的后果，如果再不治理，我们留给子孙后代会是？？？？？？

二、标准的禁养区划定范围

2005年12月29日，全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国畜牧法》，该法第四十条规定禁止在：

(一)生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区;

(二)城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域;

(三)法律、法规规定的其他禁养区域。”

以上区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，这是以法律的形势首次明确规定了禁养区域的范围。

2014年1月1日施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》(国务院令第643号)第十一条以法规的形式再次明确禁养区域的范围。禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：

（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；

（二）自然保护区的核心区和缓冲区；

（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；

（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。

2016年10月28日，环境保护部办公厅和农业部办公厅印发《畜禽养殖禁养区划分技术指南》的通知中明确指出，“禁养区是指县级以上地方人民政府依法划定的禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域。”该《指南》对上述法律法规中的“禁养区域”的“划定范围”作出进一步释名及详解。

了解了以上这些规定，我们也就明白了养殖场的划定范围。认清了禁养不是所有的养殖场点都"一刀切"地划入禁养区，同时在规定区域以外还有限养区、适养区。

三、为"整治禁养"而常用的三种手段

1.以违反"环保"为名关停养殖场点而不给补偿

自2016年开始，全国各地政府很多地方都在进行禁养政策，有的地方政府直接下发限期关停通知要求养殖户自行关停养殖场点，说的是"违反环保法规而不给任何补偿"。“以环保为名行禁养之实”，以污染环境、未经过环评、相关污染防治设施未经过验收等等为由，去限制养殖场点的生存和发展。但以环保之名也要依法进行，以"环保"为名，这些“政策性”的理由，看似合理合法，实则是不合相关规定的。

根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定：“任何单位和个人不得因为环境整治，经济开发等理由限制或禁止畜禽养殖业的发展”。

其实，国务院也早有明文规定：中华人民共和国国务院令第643号《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。

养殖业有污染是事实，但毕竟前些年政府是鼓励发展的，为社会经济发展和提高人民生活水平是功不可没的，现在要关停，也得有补偿，才是社会公平的体现。

2.以无证"违建"之名拆除养殖场点

现在多数地方是以养殖场点未办有建设工程施工许可证等等为由，首先认定养殖场是"违建"，违背"规划许可"的规定，从而不给予拆迁补偿或压低补偿，现实中这种状况居多，再送达《限期拆除通知书》，还有采取停电、封路等方法逼使停产，并责令无条件自行拆除，否则逾期将强制拆除。

根据《中华人民共和国畜牧法》及其《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定：“畜禽养殖用地，实行分类管理，畜禽圈舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，无需办理建设工程施工许可证”。

因此，以无证"违建"之名只是不给或者少给拆迁补偿的一个“幌子”。

3.以"非法占地""改变土地使用性质"为名认定为"违建"拆除养殖场点

有些地区对哪些地方是禁养区哪些地方不是禁养区避而不谈，大多数采用以违反土地法规的"非法占地"等迂回的办法逼迫养殖户零补偿拆除。

根据《中华人民共和国畜牧法》规定：基本农田以外的土地符合规划、有条件的可以用于养殖场的建设和经营。也就是说，在广大农村只要不是场镇建设的规划区域内，可以进行养殖场点的建设和经营。

根据国土资源部《全国土地分类》，以及《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的规定：养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。应当充分尊重土地承包人的生产经营自主权，只要不破坏耕地的耕作层，不破坏耕种植条件，土地承包人可以自主决定将耕地用于养殖业。各地政府采取“一刀切”的方式认定养殖场为"违法建筑"是不符合法律规定的。

综合上列情况，简言之，环保拆迁≠无补偿，以环保为“尚方宝剑”肆意关停养殖场点，用“违建”来拆除养殖场点，以未办理"建设工程许可证"或者以"非法占用农用地"进行"拆违"，其实是拆迁方想要拆迁但是又不明说，因为不愿补偿，但也有害怕被拆迁人“狮子大开口”的顾虑，所以就用“违建”的名义来实施拆停养殖。

四、真正解读"环保整治"政策

2005年12月29日，全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国畜牧法》，该法第四十条规定禁止在“(一)生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区;(二)城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域;(三)法律、法规规定的其他禁养区域。”

2016年11月24 日，《国务院关于印发〈“十三五”生态环境保护规划〉的通知》(国发〔2016〕65号)出台，该《“十三五”生态环境保护规划》指出“大力推进畜禽养殖污染防治。划定禁止建设畜禽规模养殖场(小区)区域……2017年底前，各地区依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户……”。至此，依据该《“十三五”生态环境保护规划》开展治理养殖场点的行动浪潮席卷全国。

看了这些，我们也就认清了：禁养不是所有的养殖场点都"禁养"，也不是"一刀切"地把所有区域都划入禁养区，同时还有限养区和适养区，整治是环保整治，不是整治养殖业，不是剥夺农民的养殖权。

五、解析农用地上搭建的养殖设施不属于违章建筑

依据《土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

另依据《物权法》第一百二十五条之规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

因此，养殖场点业主取得了合法的承包经营权属，在土地上搭建涉农设施用于养殖的行为，属于从事农业生产经营活动的合法行为，依法享有从事种植和养殖业这一主要的农业生产经营活动的权利，这是《土地管理法》、《物权法》以及国土资源部的相关规定对农民发展农业这一基础性产业的基本保障。

依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）可知，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽圈舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

另依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》可知，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，也无需办理建设用地审批手续。

很多行政机关，尤其是规划建设部门超越《土地管理法》、《物权法》等规定，附加养殖户办理行政许可的行为，属于超越法律规定的滥用职权行为。依据上述法律规定养殖户搭建涉农设施的行为，并不需要办理建设工程规划许可证这一前置性手续。

养殖户在承包地上搭建养殖设施的行为属于直接用于养殖业的农业设施行为，依法并不需要取得建设工程规划许可证。另外，从常理可知，养殖户不在农用地上搭建涉农设施，不可能对家禽鱼兽等养殖业实施基本的管理，否则，养殖无从谈起。养殖户在农用地上搭建养殖设施从事养殖的行为，其实是农业部、国土资源部鼓励发展农业的福利性或者政策性措施，也是为了鼓励农民在农业这一基础产业发展的前提下，发展经济性产业的政策性支持，因此规划建设部门也来"插一脚"一律把养殖场点当做违建拆除的行为是不可取也是不符合规定的，因为绝大多数的养殖场点在广大农村而非城区或场镇(主要的规划建设范围)。

虽然确有很多养殖场点的养殖设施、设备没有合法手续，但这是中国社会当今的普遍现状和社会现实，加上当时的政府部门也没明确要求要先行办理有关手续，因此，并非恶意或故意"非法"，现在可以要求依法补办而不能非法关停。

六、对《“十三五”生态环境保护规划》存在误读

国务院2016年11月24日发布了《国务院关于印发‘十三五’生态坏境保护规划的通知》，通知中要求，2017年年底前，各地区依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户。

各级政府对畜牧养殖场的整治拆停工作也由此展开，各地禁养和养殖场拆停工作逐步进行。至此，开展治理养殖场点行动的浪潮席卷全国，一时之间各地的养殖业场点位于风口浪尖之上。

由于缺乏关于畜牧水产养殖场点拆迁补偿标准的法律明文规定，很多地方对养殖场点进行拆停时往往通过种种理由和手段压低补偿甚至不予补偿。这种打着"环保"的旗号，采取"一刀切"野蛮式的执法，换来的只能是怨声载道！

注意！《“十三五”生态环境保护规划》中要求关停的是"禁养区内"，而非禁养区外，还有，若养殖场点投入使用在前而“禁养区域”划定在后，此种情况下既使以环境整治之名拆除“禁养区域”内的养殖场点但又不予补偿也是于法无据的，与法与理与情都是说不过的。

很多面临拆停的养殖户都发出了这样的疑问：我当初建养殖场点是响应国家和政府的号召，现在说停养就停养，说拆就拆，连补偿都没有，友谊的小船说翻就翻了！这合法这对吗？

2017年6月14日，农业部召开新闻发布会，解读国务院办公厅发布的《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》。

该发布会上，农业部副部长于康震表示：

不该禁养的不能禁，防止盲目扩大禁养范围；该禁的要坚决禁，但要给予合理补偿；拆迁不是主要的办法，更不是唯一的办法。要给予一定的过渡期。

近年来，一些地方在治理畜禽养殖污染的过程中确实存在工作方式简单、片面的现象，从而影响到产业发展和养殖户的收益......，例如，盲目扩大禁养区范围，或者采取一禁了之、一拆了之的简单化方式，有的地方甚至提出了‘建设无猪县’的口号……，其思想根源在于未坚持辩证思维和两点论，‘遇到什么事情就走极端’……。

在畜禽养殖污染治理工作上，要坚持三点：

首先，不该禁养的不能禁，要科学划定禁养区，防止盲目扩大禁养范围;

其次，禁的要坚决禁，但要给予合理补偿;

最后，要支持养殖场户转型升级，实现绿色发展。

七、养殖行业在"环保整治"下的思考

综合以上分析，现在很多地方打着“环境治理”或者拆除“违法建筑”的旗号，违反法定程序随意认定养殖场点为"违法"建筑，责令养殖户限期自行拆除，或者进行“强拆”却给予很少补偿甚至不予补偿，严重侵害了养殖户的合法权益。这种“形式可能合法、实质不合法”的做法明显有违"依法治国"的宗旨，其结果必然导致养殖户的合法权益可能受到不法侵害。

环保治理加大力度并没错，但是方法有待商榷。"污染严重"问题的症结是：长期以来"过松"，现在又过紧，现实社会是严重的不适应。由于历史原因，地方政府在特定历史时期下，当年为了快速发展经济，准许并鼓励大量的养殖场点从事养殖生产。现在要搞环保了，突然一下子急转弯"残酷"的对待养殖行业，莫须有找些"违章建筑"甚至"非法养殖"等等借口来强行关停，让人百思难解！

各个行业也并不是非要冒险去作"罪"污染，殊不知，环境污染的一个深层次的原因是治理污染的成本太高了，一台(套)污染治理设施动辄几十万元或上百万元甚至上千万元，后续的治理投入也很大，让人、让业主们不堪承付，这才是真正的症结所在。如果治理污染的成本在可接受范围内，谁也不愿污染，因为人人都盼望山清水秀，蓝天白云，何乐而不为！

一个企业往往关乎上百甚至上千人及家庭的生计，一个畜禽水产养殖场点涉及人们的"菜篮子"，牵涉到"振兴乡村"的顺利实施，倒不说这个企业、这个行业为社会作了多大的贡献，也不说鸡鸭鱼羊们为人们生活水平的提高作了狠多的努力，想当初，为了农业农民增收，政府想方设法鼓励、扶持并大力促进养殖业发展，可到如今，"一言不和"说禁就禁了，非得这样对待吗？大家多想想吧！

一个养殖场点动辄数百上千平米，投资也是几十万甚至上百万元，如果按照正常补偿来拆除关停，其补偿费也应不少。但是，如果换以“拆违”、“环保关停”等名义进行拆除的话，那么补偿就可以为零补偿或低价补偿了。这样的话，养殖户就亏得多了，很多人甚至会倾家荡产，这是一个严重的社会问题，不容小视。

总之，不管政府以何种理由来要求关停养殖场点，还是巧立名目压低或逃避补偿，只要养殖户对拆迁、关停和补偿问题存有疑惑，就应该首先保持理性，不冲动、不敌对，要有理又礼，据理陈情，不要牢骚怨恨满腹，千万别不问不理，保留有关书证和视频、音频证据，别以为法律是"假"的，要相信法律，别一味的怀疑"官官相护"，不妨适时启动法律维权程序(比如申请行政复议、行政诉讼等已有多例成功维权)，适当时候聘请律师来保护自己的合法利益，即使应该关停也要获得应有的补偿。

(刘文俊 2019.01.28)

另见：养殖行业在"环保整治"下的应对与思考！别以为法律是"假"的，要理性维权才能成功！

另请参阅：

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