“非粮化”整治的负外部性及政策优化

发表时间:2022/7/23 7:47:48  浏览次数:6274  
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“非粮化”整治是国家为保障粮食安全而出台的土地管控新政策。“非粮化”整治在广大粮食作物种植区具有加强农田基本建设和巩固生产的效果,但在经济作物种植区则会产生农业主体收益减损、农业产业单一化和农业就业分化转移的负外部性。城市群对乡村高度辐射,乡村多元经济滋养经作农业生产,激发农民市场化发展产业的能动性。农民家庭作为生产资料的占有者和支配者,具有面向市场经营的自主需求和能力。土地利用管控、单一粮作经营与农民市场化产生的结构张力,是“非粮化”整治负外部性的成因。以“非粮化”整治为农业结构调整的契机,推动粮食安全与农业效益同频共振,应优化粮食生产功能区的划建、强化对农业生产社会化服务主体的补贴和完善农业风险防范及应对机制。

一、论题提出:“非粮化”整治引发负外部性及相关理论探讨

(一)“非粮化”整治引发负外部性

当前,农地经营“非粮化”趋势加剧。国家对发展多种形式农业种植的支持,农业资本投放的增加,经济作物的高收益和食品消费结构中副食需求比例的扩大,都成为“非粮化”扩散发展的驱动因素。“非粮化”经营中呈现的粮食种植缩减、耕地利用无序、农田基本建设弱化等趋势引发国家对粮食安全问题关注。在国内外形势不确定性增加的背景下,2020年11月,国务院办公厅出台的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》指出,“一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产,一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘,一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等,这些问题如果任其发展,将影响国家粮食安全”,并明确要求“坚决遏制住耕地‘非粮化’增量”。此后,自然资源部开展的全国国土变更调查也加强对粮食生产功能区的“非粮化”监测,对各地违法用地进行挂牌督办、公开通报和约谈1,各地方也严格推进“非粮化”整治工作。

整体来看,国家对农地经营“非粮化”的态度经历了从适度宽松到严格管控的转变。在粮食安全优先于经济效益的农地利用理念被确立前,“非粮化”一直属于农业结构的正常调整,只因“非粮化”蔓延导致的耕地资源浪费、耕作条件破坏才引起国家政策介入。为了保障粮食生产,国家出台了“非粮化”整治的土地管控政策。公共选择理论认为,政策实施会对社会个体或群体产生一定效用即溢出效应,而政策实施包含正反两方面效用,即正外部性与负外部性2。“非粮化”整治具有三方面制度效益:一是划定生产地块,保障粮食安全;二是严守耕地红线,保护农地资源;三是调整产业结构,促进大田农业和特色农业发展。“非粮化”整治在粮食作物种植区(以下简称“粮作区”)产生加强农田基本建设和治理撂荒,推动农业规模经营的正外部性,但在经济作物种植区(以下简称“经作区”)则产生了一些负外部性影响,遭遇实施梗阻。

(二)关于“非粮化”的相关理论探讨与本论题的提出

已有的“非粮化”研究主要集中于以下两个方面:一是聚焦于“非粮化”的形成机制与经营趋势,如蔡瑞林3、马晓河4等人发现粮食生产收益低是农业主体“非粮化”种植的内因;赵晓峰5、杨瑞珍6等人认为除了收益,农业经营主体的资源禀赋、竞争能力也是影响“非粮化”与“趋粮化”种植行为的因素;罗必良7、刘航8等人以地块层面数据论证了土地规模化流转不仅不会造成“非粮化”,反而有助于“趋粮化”;还有学者从工商资本下乡、农地租约稳定性因素探讨“非粮化”的形成原因91011。二是关注“非粮化”的空间分布与风险管控12,如陈浮等人研究发现,全国近1/3的耕地已“非粮化”,相对集中于西南、东北和西北地区13;张惠中等人分析了山东“非粮化”水平、空间分异及成因14。

以上研究讨论了非土地管控下“非粮化”与“趋粮化”的内生逻辑,本文侧重分析国家土地管控新背景下“非粮化”整治政策在经作区实施引发的负外部性及产生逻辑。一般而言,经作收益远高于稻麦,如在净收入上,蓝莓、苗木约为15000元/亩,茶饮菊花约为3000元/亩,茶叶约4000元/亩,稻麦两季约500元/亩。农户不雇工的家庭种植,约10亩经作就有10万元~20万元/年的净收入,同等收入的稻麦种植则需达300亩面积以上。经作高收益源于终端产品销售价格较高,终端产品较高的利润率使农产品种植、加工、销售等各环节都能分摊到相对高的收益,但粮食终端产品的低价格则将种植、机械化服务、初加工和销售等各环节的收益都摊薄了。具体到种植环节,稻麦种植收入主要靠扩大面积的规模效益。有研究指出,自1998年来,中国多数农产品净收益明显增长,而粮食净收益增长率则很低15。人力、农资、农机等各类成本价格上涨更是压缩了粮食种植环节的收益。长三角农村地区大面积种植经济作物已有近20年的历史,“弃粮重经”是农民长期的经济理性选择,是部分农民路径依赖的就业途径。因而,“改经为粮”所引致的农户收入降低、就业转移难题,引发国家关注。为了促进国家粮食安全政策与农民经营需求相匹配,实现农业供给侧改革的多主体绩效,本文通过探讨“非粮化”整治负外部性及其产生逻辑,以期为相关宏观政策优化提供参考。

二、“小农经济说”:“非粮化”整治负外部性产生的理论逻辑

(一)关于“非粮化”整治负外部性产生的三种理论观点

“非粮化”整治的负外部性引发人们对现代农业功能的思考。农业不仅有粮食供给功能,还有产业发展、就业增收、原料生产、生态保护、文化传承等多重功能16。在对现代农业诸功能的位阶排序及农业政策促进粮食安全与经济效益同频共振上,学界也展开了广泛的讨论,较具代表性的有三种学说17。第一种,“农业生产说”,认为农业功能重在保障粮食生产和解决人口城市化后谁来种田的问题18。现代农业是机械化规模经营型农业,生产主体是大户、专业农场等新型经营主体。小农种植和老人农业效率低,无法推动农业专业化、现代化发展19。该学说忽略了小农户的种植优势和农民的市场化需求。第二种,“农业产业说”,强调农业配置要素资源的产业功能。日本学者速水佑次郎认为,在实现工业化之前,农业应以粮食问题优先,即“如何廉价供给农产品”;实现工业化后,农业应以产业调整问题优先,即“如何防止农民收入减少”20。该学说强调“农—工”利润差巨大,政府应以补贴、税收政策扶持农业。该学说也忽略了农民在农业产业调整和发展中的市场能动性。第三种,“小农经济说”,侧重农业支持农民家庭发展的功能,强调农户参与市场化经营的能力,认为农民家庭作为生产要素的所有者和支配者,是一个独立的决策单位,家庭经营具有顽强的生命力,这会使农业具有经济效益和社会保障功能21。贺雪峰认为,“半工半耕”的家庭化生产支持了农民家庭发展22。黄宗智认为,中国农业正从粮食生产性小农过密化农业向市场化特色农业转变,农业“去过密化”的道路不是美国式的机械化规模经营,而是包括小规模家庭农场的劳动—资本双密集型的特色农业23。

厘清三种学说之差异,有助于理解“非粮化”整治负外部性的产生逻辑。以上三种学说的差异在于:一是对现代农业功能是单一性还是复合性及诸功能排序的认知差异;二是现代农业是大规模农业还是粮经共存多元农业的认知差异;三是对农民市场化经营的能力、动力、能动性强弱的认知差异;四是对农业经营主体是农户、新型经营主体、大资本农场的认知差异。在“非粮化”整治政策下,现代农业是通过规模化的农场经营来实现保障粮食供给的目标,农民终要实现城市化和工业化转移而非留守在土地上,这与经作区农民市场化需求和城乡“两栖”并重发展模式相冲突。中国尚有6亿多农村人口、2亿多农户,维系着“人均一亩三分,户均不过十亩”的小规模农业生产格局。与欧美国家农业问题相对分离、超脱于农民问题不同,解决农民问题、服务农民发展是中国农业现代化的特殊使命。当前,农民问题仍是中国社会的基本问题,应对风险挑战,要兼顾稳农业与稳农民两端。在共同富裕的新时代背景下,数以亿计的农民增收致富是缩小城乡居民收入差距的内源之力。市场化进程中,经作区农户对小规模特色种植的土地经营高度依赖。基于此,本文采用“小农经济说”来分析“非粮化”整治负外部性的产生原因及政策完善路径。

(二)“小农经济说”理论视角及其意义

“小农经济说”的理论核心主要有两个方面:一是关注农业产业的乡村经济基础与社会基础,认为农业产业应以农民家庭种植能力、选择、收益为基础,促进农户经济收益与国家农业生产效益的共同实现2425;二是强调农民市场化发展产业的能力和主体性,认为在农田基本建设完善的前提下,农户有能力面向市场安排家庭劳动力实现种植效益,农业产业应嵌入农民与市场、农民与城市的关联互动体系中26。该学说支持农民自主、农村自发的特色种植和粮食种植,不主张工商资本下乡和行政主导的“产业热”农业、“景观”农业等。

以“小农经济说”分析“非粮化”整治负外部性,本文试图深入阐释下列论题。第一,国家粮食生产政策应契合农民经营自主权和市场化能动性。“非粮化”整治负外部性的产生源于它忽略了市场核心圈经作村农户的市场化种植需求。“退经还粮”的农业单一化发展脱嵌了发达农村的多元经济体系,使区位优势下的土地集约效益、农业附加值未能得到实现。农村经作经营等多元化经济为农民提供了丰沛的就业机会,促进了农户致富增收。农地利用应适配乡村多元经济基础,鼓励农民诱致性生产调整,以焕发乡村经济机能和发展粮经共存复合型农业。第二,抑制“非粮化”应加强“强基节本”的农业体系建设。除了农地经营管控和财政补贴等行政化机制,抑制“非粮化”更要通过健全农田设施和农业生产体系、经营体系、价格体系来引导和激发农民种粮的积极性。完善“非粮化”整治政策应优化粮食生产功能区地块的划建管护和加强农业生产服务体系建设等。

三、问题表征:“非粮化”整治的负外部性形式

“非粮化”整治是维护粮食安全的有效举措,其重要性不言而喻。但是,“非粮化”整治作为宏观新政策在落地时与经作区农民历时形成的种植基础相碰撞,导致微观上负外部性的产生,纾解其负外部性有利于进一步完善“非粮化”整治政策。本文以浙江省为例,分析“非粮化”整治的负外部性形式。浙江省是我国粮食生产功能区的实践起源地,也是“非粮化”整治中农业结构调整压力最大的省份,其农村集聚的经作种植及“经—粮”收入的明显差距成为“非粮化”整治负外部性分析的典型。

(一)限定种植产生的农业主体收益减损

“非粮化”整治主要在粮食生产功能区地块上展开。粮食生产功能区是指以改善粮食生产条件为核心,在标准农田上建设的农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳产高产的集中连片粮食生产区域,也是在基本农田上将“口粮生产能力落实到田块地头、保障措施落实到具体项目”27。粮食功能还是党的十八大以后,中央为化解粮食生产弱化问题而出台关于粮食生产功能区新政策。2016年中央一号文件提出划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区(以下简称“两区”)要求28。2017年,国务院印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》(以下简称国务院《“两区”意见》)明确划定粮食生产功能区9亿亩,其中6亿亩用于稻麦生产,4.5亿亩用于玉米生产(含小麦和玉米复种区1.5亿亩)。

粮食生产功能区最早出自农业部出台的《全国粮食生产发展规划(2006—2020年)》,该规划将粮食生产区域划分为优势主产区、潜力提升区、稳固发展区、战略储备区四个功能区,各有不同的功能定位、主攻方向和建设目标。而粮食生产功能区概念的明确提出则源自浙江省2010年出台的《关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》的出台是为了贯彻粮食安全行政首长负责制,发展现代农业和填补粮食供需缺口29。浙江省粮食生产功能区建设机制开辟了“精准调控粮食生产的先河”,为国家层面统筹建立“两区”地块提供了重要借鉴30。

粮食生产功能区“非粮化”整治是以“长牙齿”的硬措施保障耕地上粮食生产,这使原本停留在总体规划、上图入库、编号标牌层面的“两区”政策进入严格执行阶段,也标志着我国土地管理法治进入新时期。在“非粮化”整治前,土地管理法律的实施为“用途管制”,仅区分“农地—非农地”用途,没有对地上种植物加以规定,农户有自主种植权。“非粮化”整治使土地管理由用途管制转为更细致的种植经营管制,遥感卫星等监控技术的运用也加强了政府的管制能力。

土地种植物应由农户选择还是由法律规定曾引发过争议,如浙江省人大曾质疑《浙江省粮食生产功能区保护办法》中规定的功能区“每年至少种植一季粮食作物”与《中华人民共和国农村土地承包法》中的“农民对承包土地享有生产经营自主权”等条款相冲突,建议废除此办法,但浙江省农业厅考虑该办法是督导各县抓粮食种植积极性的有力依据而将其保留31。

限定种植的法律规定引发农村利益秩序变动,愈加细化的强土地管控使农村利益配置由市场经营转向法律规制。在浙江省经作区,“非粮化”整治诱致的利益重置影响尤为突出。浙江省的农村是历史悠久的经作区,明末已有种植桑苗的传统,当下更是全国、长三角区域重要的果蔬苗木和中药材种植区。浙江省农地资源匮乏,人均耕地约0.5亩,仅为全国平均水平的1/3,提高土地种植效益始终是其农业发展的核心问题。城市圈辐射下的经作物销售优势使浙江省农村普遍“重经弃粮”,粮食生产功能区地块上也是遍种经作,经作种植附加值高,例如笔者等在浙江若干乡镇调研发现,苗木亩均年净收入约是双季水稻的25倍,有的乡镇在1997年前后曾集中流转上千亩土地推行水稻规模种植,但农民发现种苗木更赚钱,又将土地从集体再次分到农户手中。

经作种植不仅附加值高,而且具有产业圈带效应,因而“退经还粮”导致农村许多群体利益受损。以浙江省G市婺镇32为例。该镇是农业资源大镇,土地富硒、地势较平,人均耕地约2亩,是浙江省人均耕地面积的4倍。婺镇有3万多亩基本农田,其中约2.5万亩种植苗木等经作,粮食生产功能区1.8万亩。婺镇粮食生产功能区目前也基本用于种植苗木,“非粮化”整治压力大。“退苗还粮”将导致下列农业群体的收入下滑。一是苗木大户和小农户。婺镇苗木种植有十余年,主要种植的苗木品种是红叶石兰、金叶女贞大小苗,亩均收入约1.5万元,家庭可胜任20亩的田间管理。例如,婺镇周村耕地2965亩,其中,种植15亩以上的大户有20~30户,种植面积最大的达400亩;10亩左右的小农户有40~50户,都是本村人。周村某大户种45亩,净收入约60万元/年;某小农户在自家承包地种了12亩苗木,净收约20万元/年。二是老年雇工。苗木种植需要大量雇工,剪枝、装杯、插苗、移栽等环节要大量用工,雇工以60~85岁老年妇女为主,收入200~300元/天,60岁以上男性主要从事挑苗,收入300~400元/天。苗木种植没有自然农时,可全年无休雇工,周村有1/3~1/2的老年人从事田间雇工。三是苗木种植上下游就业群体。从事苗木农资服务、运输服务、销售等环节的群体其收入1年也超过15万元/年,“非粮化”整治也使他们收益受损。

(二)行政主导种植产生的农业产业单一化

早在2010年,浙江省就开始关注粮食种植面积减少问题。2011年,浙江省出台《发挥科技支撑作用,促进粮食生产功能区和现代农业园区加快发展的实施意见》33,启动“两区”建设,锚定于促进“粮—经”产业平衡发展。通过“两区”的划定,浙江将农业现代化蓝图分解为“粮食农业”和“特色农业”双维板块,以期锁定和稳固粮食生产,缓解“粮—经”种植失衡。

但是,浙江省诸多促进粮食种植的政策实践上一直收效甚微,政府对粮作面积的关注最终还是让位于农民经作收益,农地种植由农户自主选择,使“重经弃粮”成为横亘在农业产业平衡发展前的现实难题。譬如,2007—2019年,G市粮食耕种面积减少了一半,花木面积却翻了近3倍,其中2018年,经作物种植面积超过了粮作物(见表1)。即使政府投入了高额的种粮补贴34,但因“田差路差”、农机服务不健全,大户种粮意愿还是不断衰减,“弃粮转经”农户不断增多。例如,G市婺镇某粮食大户2020年包地600亩,都是土质、区位、水利差、苗木老板不愿意要的地块,他认为,若不是地方政府“非粮化”整治,2021年会因苗木扩张连而200亩都无法包到。

表1 浙江省G市种植面积概况(2007—2019年)

“非粮化”整治的负外部性及政策优化

数据来源:浙江市G市国民经济统计公报(2007—2019)。

“非粮化”整治既是浙江省执行国家政策的体现,也是地方调整农业结构的方式。政府通过“耕地退苗—集中流转—大户种粮”的流程推动“退苗还粮”。婺镇根据建设省级特色农业强镇的要求制定产业规划,划定5个村连片的万亩良田区,通过建成市级有影响力的万亩良田区争取省级特色农业强镇奖补。在“退苗还粮”过程中,政府补贴发挥了重要作用,婺镇以3000元/亩的补贴促进苗木搬迁,其中,1000元为苗木大户搬迁补贴,1500元为农户承包地地力补贴,500元为村级组织工作奖励。为了激励村民将土地流转给种粮大户,政府要求种粮大户将流转费由市场价的600元/亩涨到1000元/亩,但行政主导的土地流转费提高了种粮成本、压缩了种粮利润。婺镇还在万亩良田区培育旅游和康养产业,打造农耕文化品牌项目,投入了数百万元进行环境整治、道路建设、绿化美化。

以资金奖补和地租定价等行政化措施推进“非粮化”整治、推动农业产业调整,存在高成本、低收益问题,原因主要有下列几点。第一,长三角农村经作种植是区域市场培育的都市农业。经作产业的形成由地理资源禀赋、区位条件、农户种植技术和经营能力等多重因素决定。长三角农村经作种植具有供应市场发达稳定,仓储、运输、加工等产业链健全完善,农户种植技术、资金能力、雇工条件成熟,农业公司、大户、小农户产业主体互构一体等优势,产业禀赋优越。“非粮化”整治逆向于地区的市场化的自发农业经营。第二,补贴和提升租金的激励不足。千余元的补贴和几百元的流转费涨幅远无法熨平地区的“粮—经”收益差距。经作是否会像曾经那样,在“非粮化”整治阶段性宽松后又反弹具有不确定性。激励农户种粮的政策持续性还有待观察。第三,以行政补贴推动产业调整增加了财政负担,不利于财政资金优化投放。财政资金用于农田基本建设、乡村振兴基础建设和农业生产服务体系建设比广泛分散补贴到农户更能发挥资金覆盖重点、集中使用的效益。

农业产业调整若主要导向稻麦粮作会产生产业单一化效应。稻麦粮作需要土地统一流转、连片种植、规模经营,这既是机械化作业的前提,也是粮作微薄利润下以规模论效益所必需的。例如,笔者调研的江苏省苏中、苏北乡镇和浙江省G市婺镇3个镇的种粮大户经营面积都在500亩以上。有的乡镇打造万亩良田区并限制土地流转用途,农地多种经营的空间就被压缩了。经作生产则不同,经作生产需雇工,高成本高收益,以农户家庭小规模经营为主,不会催生大规模土地流转,更有利于土地多元化利用。“退经还粮”是单一型粮作对复合型特色农业的替代,降低了经济发达地区的农业产业效益。

(三)种植转换产生农业产业分化转移

浙江省是全国、长三角地区重要的花木果蔬和药材产区,这些经济种植成为部分农民的主要就业途径。以G市婺镇为例,技术知识不足的农民是城市化就业和工业就业中的低收入群体,但当地大多数农民通过种苗木可实现20余万元家庭年收入,甚至能在市区买房买车。苗木产业为农户提供使用土地生产资料劳动致富的机会,增强了农民家庭发展能力。同时,经作生产需要大量农业雇工,解决了老年人收入和养老问题。例如,周村474名60岁以上的老人中,有1/3~1/2老人为农业雇工,收入200~300元/天,许多老年人在子女进城购房、孙子结婚上一出手就是10万元红包。因而“非粮化”整治就不得不思考,高收入的经作经营户和被经作经营吸纳从事运输、农资、销售以及雇工的群体因“退经”就业渠道被切断的问题。

“退经还粮”后,清理腾退的苗木种植户只能向省外包地转移,但农业转移是分化的产业疏散,原因主要有四点。第一,转移的农业主体上,只能是资金实力较强的大户的转移。经作种植四五十亩以上、年收入50万元以上的种植大户是农业生产转移的主体。小农户家庭种植的收益来源于地租和劳动的不计成本,来源于精耕细作的劳动力密集创造剩余利润。小农户种植户大多为60岁以上老人,既无法承担外出包地地租增加的成本,也没有前期资金投入的能力。但在经作村,一般小农户的群体数量多于大户,因而能转移出去的农业经营主体数量有限。第二,转移的产业环节上,只是种植环节的转移,运输、销售、加工等环节无法完全附随转移,甚至会因产业链断裂而导致若干产业环节的退出。第三,转移的空间去向上,各省粮食生产功能区划定进度和“非粮化”整治执行强度差异弱化了大户种植转移和投入的稳定性预期。如婺镇某大户所说:“我们准备转移到安徽、江西去种植,但各地政策不一,许多省份粮食生产功能区地块还不清楚,万一包的地是要被清理的,前期投入就浪费了。”第四,转移的经营效果上,长三角地区作为全国市场中心为经作的运输、销售提供了便利,外出包地尽管流转费低,却因远离市场会引发增效不增收隐忧。总之,经作种植的淘汰性、零散式转移具有不稳定性。

四、解释逻辑:“非粮化”整治与农民市场化的张力

“非粮化”整治的实施效果分为主次两方面。在粮作区,具有加强农田基本建设、治理撂荒、稳固生产的效益;而在经作区,则产生减损农民就业增收的负外部性。基于我国粮作面积占农作面积约70%,面积广、基盘大的事实,“非粮化”整治总体匹配和呼应农业生产和发展需求。长三角地区作为全国市场中心、城市中心,孕育了乡村多元经济体系。该地区的土地经济效益和附加值高,是农户增收致富的生产资料。“非粮化”整治在长三角经作村的负外部性源于粮作的低效益与土地高附加值及农民市场化需求相冲突,脱嵌乡村经济基础。

(一)乡村多元经济促进农民市场化的实现

乡村多元经济是乡村工业化和商业化的结果,是乡村现代化的实现路径。长三角都市圈活跃发达的市场孕育了由城郊经济、镇村专业经济和基层市场经济三个维度构成的乡村经济体系,组合编织成多元化的经济谱系,具体来说包括以下几个方面。

1.城郊经济是指受城市工商业尤其是工业园区、商贸中心辐射的就业体系,如农民到园区打工、到城市从事服务业或在村来料加工。城郊经济指向城市经济的延展性和拉伸性,即城市除了经济吸虹,还有经济溢出。城市居民的日常生活产品如食品和小商品等主要由农村生产和供给,农村因而可以承接城市农产品市场、加工业市场、日用商品市场溢出的生产需求。城市市场在乡村的延伸还能够衍生出更多的经济环节和分支,产生连锁效应,如蔬菜种植就可以拉伸出农资、收购、运输和销售产业,从而再生产农村经济网。

2.镇村专业经济是面向全国或区域市场生产销售产生的集聚型产业,表现为“一镇一业”“一村一品”的特色块状经济。我国长珠三角、闽南农村有着遍地开花的专业镇/村,如专业镇就有鞋服镇、五金模具镇、瓷砖镇、板材镇、家具镇、苗木镇等,专业村更是数不胜数。镇村专业经济是由家庭作坊或种养专业户规模集聚发展起来的,是农户生产经营自发性、扩散性行为的结果,具有“低小散”和非正规特点。乡村专业经济可以仅为原材料加工或中下游低端加工的产业集聚,也可以升级为中高端产业并获得技术密集的剩余利润空间,都能为农民提供相对充沛和高收入的在地化就业机会。

3.基层市场经济是指镇村的沿街经济或小城镇经济。施坚雅发现中国乡村传统上就有着发达的基层市场体系35;费孝通指出中国传统集镇作为商品流通、集散中心的商业属性36。当前,发达地区农村人口外流少,又吸引了外来就业人口,因而培育了面向本地人口生产生活的工商和服务业,如餐饮、零售、建筑、装潢、理发等行业。基层市场是市场层级中最基层、宏观经济整体中最基本的部分,集中体现农村各类经济关系,也是简单层级制市场37。基层市场经济主要是镇村内部生产、交换、流通、分配等分工系统,也联系着城市外部经济。经济发达地区农村的基层市场也为农民提供了充沛的就业机会。

以上经济维度共同塑造了多元化的乡村经济体系。从全国经济“中心—边缘”结构来看,长三角是全国的市场中心、城市中心,各项经济指标都领跑全国,区域经济带和城市群对乡村经济高度辐射,乡村多元经济尤为发达,成为滋养经作农业的经济基础,是促进农民市场化的重要推手。

(二)产业去多元化导致农民市场化的机会减少

乡村多元经济的首要功能是扩增农村就业空间和劳动容量。就业问题始终是农民的首要问题。浙江G市婺镇农民在长三角地区经济辐射下有充足的就业机会:一是园区打工、保安保洁、销售和果蔬种植等城郊经济就业;二是板材加工、苗木种植、运输业等镇村专业经济就业;三是本地基层市场就业。同时,乡村多元经济“促就业”的另一重要现实意义是,在老龄化背景下解决了农村老年人就业问题。农村是我国社会老龄化集中的区域,为老人提供适老就业,有利于缓解农村养老压力。刘易斯提出的二元经济发展模型认为,国家经济被明显地划分为存在大量剩余劳动力的农业部门和能够无限吸纳劳动力就业的非农业部门,劳动力从剩余状态到生产性的部门转移能产生资源重新配置效率,保证工业利润可以随资本积累的增加而按比例增加,从而推动经济增长。当农业剩余人口完全转移到工业部门,则出现劳动力充分工业化转移并获得高收入的“转折点”,即“刘易斯拐点”3839。许多学者认为,中国2004年出现“民工荒”;第六次全国人口普查数据又显示,15~59岁劳动人口在2010年达到峰值后开始负增长,因此,“刘易斯拐点”在中国出现的时间区间应该是2004—2010年,亦即农村劳动力可以充分工业化就业40。然而关键在于,该统计对象是60岁以下人口,恰排除了老年人。实际上,长珠三角乡村工业其实面临中青年劳动力“民工荒”“招工难”与老年劳动力“隐性失业”并存的问题。一般而言,工厂、企业不会招收60岁以上老龄工人。农村老年人因缺乏社保养老,又要支持子代家庭城市化发展,加之本身有劳动能力和需求,也尤为需要适老就业,如婺镇老人种10余亩苗木就有20万元/年的净收益,保障了农村中低龄老人的收入来源。

“非粮化”整治将土地种植限定为粮作压缩了乡村经济延展性、多样性。稻麦粮作与经作种植相比,产业链更单一、剩余利润更低、劳动力密集度更低,带动的就业人口、生产环节更少,具有乡村空心化产业的特点。产业单一化简化了农业经济的多元性,拢缩乡村多元经济的延展性和开放性,减少了农民就业的渠道和参与市场营利的空间。

(三)土地利用去多元化导致农民市场化的能力减弱

粮食种植以规模取效益,大户经营数百亩土地才能获得规模效益。经作种植户则是获取土地生产资料化、内部资本化利用的经济效益。农户利用承包地种植经作物时,就变成了“以自家劳动力使用自家所有的生产资料(土地)自雇者阶级”41。长三角、珠三角地区农户经作经营的“生产资料+劳动力”利润主要源于土地非农化和非粮化的“非正规模糊利用”。笔者调研时某乡镇干部介绍:“农村土地都是模糊化使用的,政府一般是控制新的土地‘非农化’使用而不理旧账,监控存量、限制增量,一般违法用地清理主要是为了征收。”亦即,农地作为生产资料模糊化、非正规化使用是实践形成、默认存在的。“非粮化”整治前,婺镇也有一系列的拆违活动,如小城镇整治的拆板材厂、拆猪场厂房,土地生产资料化空间已被挤压。“非粮化”整治更加清理了农民模糊化利用土地营利的空间。

经作种植等多元化土地利用塑造的多元经济让农民得以多重兼业增加收入。各类行业有不同的市场、用工淡旺季,经济类型越复杂多元,农民交叉兼业的机会就越多。“半工半耕”“半商半耕”等兼业就业不仅是农民家庭成员的分工,而且在单个农民身上也有体现。费孝通认为,在传统中国,家庭手工业系统保留在农村,农村是农工混合型社区,“半耕半副”是农民的普遍就业形态,但后来城市工厂的兴起替代了乡土工业42。在多重兼业下,农民往往集雇主和雇工于一身,既从事个体经营也为别人打工,保证了较高收入,如G市婺镇就罕见只有一份收入来源的农民,他们开餐馆、旅店,种苗木还搞运输,家庭年收入基本在15万元~30万元,许多农户还在市区买了商品房。农民自雇的个体经营自由度高、工作时间短,比打工更加灵活。以兼业支撑农户家庭收入超越一般职工、工人收入并壮大社会中产规模的现象在20世纪七八十年代的日本也发生过43。

发达农村经作生产是农民关联市场及市场化劳动的体现44,高度参与、积极面向市场使农民能动性地实现主体现代化、市民化。农民从他雇到自主自雇,从“农民工”到生产经营者,是市场经济能力的提升和身份角色的现代性转向,也是实现社会阶层跃升的路径。在西方的工业化结构中,农民是城市工业的产业后备军。一般而言,农民学历偏低、技能弱、无资金,是制造业工人、矿产煤炭行业工人、建筑工人、低端服务业工人的主体,“农民工”似乎是社会弱势群体的代名词。但发达地区的农民通过个体经营、多样兼业能达到中等及以上收入水平。陆学艺等人认为,“中间阶层”是综合概念,分别有经济、政治、文化三个指标,并不限于高学历的白领群体,农民群体亦可通过提高经济收入加入“中间阶层”45。乡村多元经济培育了大量“中间阶层”,有利于实现社会共同富裕和发达地区跨越“中等收入陷阱”,推动社会结构由金字塔型向橄榄型发展46。

土地经济学理论认为,土地除了规模经济效益,还有区位经济和集约经济的效益47。长三角农村地区高度密集的经济网络、市场网络和交通网络,成为高收益土地经作的区位基础。因为经作生产具有劳动—资本双密集的特点,分散小规模种植即可实现高效益。正如黄宗智认为的,在市场经济体系下,农业也可获得高利润。舒尔茨也将农业视为一个有发展潜力的部门,而不仅仅是像刘易斯那样,认为农业是糊口经济、停滞部门48。由粮作种植向特色经作种植的转变是中国正在发生的“隐性农业革命”49,但“非粮化”整治降低了长三角农村地区土地区位经济和集约经济效益优势,限制了农民的市场化能力。

五、政策优化:“非粮化”整治负外部性的应对

经作种植和粮作种植是现代农业并行共存的两种形态,共同构成农业结构和农业政策的基础。区域经作或粮作的形成由市场区位、土地禀赋、农户种植技术和市场化能力等综合因素决定,是农户实践理性的选择。“非粮化”整治的政策主要是国务院办公厅印发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》和国务院《“两区”意见》,尚缺乏基于央地互动、充分对接地方农地经营状况、省际面积任务动态调整而形成的具体政策体系依据,使实践中出现对农民经营自主权尊重不够、考虑不周的现象。农业政策应契合各地方的农业种植实践,才利于实现政策绩效。为推动粮食安全与农业效益同频共振,完善“非粮化”整治政策,提出以下建议。

(一)优化粮食生产功能区的划建政策

粮食生产功能区是将粮食生产管理精细化到地块的机制,能切实推进农业供给侧改革。已有的“非粮化”整治对策集中于规制土地流转用途5051、完善农业社会化服务体系52、建立种粮补贴支持制度53等方面,对粮食生产功能区建设关注不足。而处于实施探索期的粮食生产功能区在实践运行中遇到诸多问题难题,需要国家和各级政策法规予以回应。在粮食生产功能区“划、建、管、护”四个主要措施中,科学合理划定地块是基础性工作。但是,目前地块划定缺乏系统性、科学合理性的问题突出,究其原因,基础统计信息薄弱、基层政府和组织参与自主权缺失、地块内口粮和豆油结构失衡、地块调整机制缺位等都是影响地块划定的短板。中央和各省(区、市)政策要求3年左右将地块“上图入库”54,推进时间紧张也成为地块划定工作简单粗糙的客观原因。

对此,应夯实地块划定这一基础性工作并完善相关政策。第一,地块划定应适配种植基础。目前,许多省份划定地块还具有一定的随意性。要根据资源禀赋、区位条件、发展潜力,粮食主产区、主销区、产销平衡区,经作区、粮作区等播种情况和种植基础划定生产地块,这也符合国务院《“两区”意见》规定的“充分尊重农民自主经营的意愿和保护农民土地的承包经营权”的要求。第二,分解地块划定任务要省际协调和省(区、市)内分配并重。当前,“两区”地块划定任务重省(区、市)内自上而下分解,轻省际间任务协调、调配,导致各省(区、市)“非粮化”整治压力轻重不等和进度力度推进不一。这既不利于稳定农户经营预期,不利于调动粮食主产区积极性,也使整治压力过于集中于经作区。第三,地块面积内部结构要均衡口粮和豆油等重要农产品。我国口粮供给充足但豆油进口量大,粮食生产地块划定过于倾向稻麦不符合农业供给侧改革的需求。国务院《“两区”意见》规定“两区”地块重叠8000万亩,应注意地块内部口粮和豆油种植面积的结构优化。第四,完善划定地块的休耕、轮作政策,发挥基层政府、基层组织在地块划定和建管中的自主权。中央和各省(区、市)政策规定的自上而下划定粮食生产功能区的要求虽然有利于推动“非粮化”整治,但也忽略了基层政府和组织在地块划定上的参与性和自主性。

(二)完善农业生产社会化服务主体的补贴政策

健全农业生产服务体系是化解“非粮化”的重要举措是已有研究的共识。根据国务院《“两区”意见》提出的“健全粮食主产区利益补偿机制”,建议将支农补贴投放至农业生产服务主体而非种粮农户,因为农业生产服务主体是以机械服务将种粮户与现代农业相衔接的媒介。加强对生产服务主体进行补贴更有利于节本增效、激励农户选择粮食生产。日本“减反”补贴政策显示,给农户补贴往往是低效的55。

健全农业生产服务体系重点要加强对农业生产社会化服务主体的支持。当前农业生产社会化服务主体普遍面临盈利微薄、难以为继的问题,因为社会化服务具有综合性服务特点,兼具市场性和公益性。一般而言,市场上的农机服务主体为了预留盈利空间会制造供小于求的供需关系格局,以错峰资源利用实现经济效益,但市场或价格波动较大时会发生服务需求方对供给方的蜂拥挤兑,导致供给超负荷引发产业风险。农业生产社会化服务主体通过农机、仓库、烘干等服务资源冗余储备,做强供给侧,具有稳定市场秩序、防范产业风险的作用。社会化服务主体在农药废弃物回收、农技推广方面协助政府管理,是协助基层政府稳定区域生产秩序的新型服务主体。这样,农业生产社会化服务主体的公益性又抑制了其盈利能力,需要政府给予更多政策支持。

要解决各级政府对农业生产社会化服务主体的政策支持不足的问题,应将农业补贴更多地向家庭农场生产联盟、生产服务合作社等农业生产社会化服务主体投放。一要完善资金补贴政策。在粮作区镇域范围内重点扶持一个或多个、县域范围内重点扶持若干个农业生产社会化服务主体,在其农资、农业机械、硬件建设等支出上给予资金奖补。二要完善金融贷款优惠政策。降低农业生产社会化服务主体的贷款门槛、提高无息贷款数额,促进社会化服务持续良性运转。三要完善用地支持政策。在仓储设施用地、机械存放设施用地等农业设施用地政策上给予社会化服务主体更宽松的空间。

(三)完善农业风险防范和应对政策

“非粮化”或“趋粮化”是农户的理性选择,降低粮食经营风险则有利于激发农户种粮积极性。粮食经营风险高也是“非粮化”发展的原因之一。当前粮食经营风险主要有价格风险、土地租约风险56和自然灾害风险,防范这些风险重点应关注以下几个方面。第一,降低价格风险是引导农户参与粮食生产的基础条件。国务院《“两区”意见》提出“优先在‘两区’范围内探索农产品价格和收入保险试点”是弥补市场失灵的有效方案。近年来,人工、农资、地租费用的上涨压缩了稻麦种植的收益,种粮大户也会面临市场价格波动的风险。由于“非粮化”整治使粮食播种面积增加,增加了大户对产量供过于求导致粮价下跌的担忧。第二,土地流转费持续上涨和租约不稳定抑制了农户粮食生产的积极性,因而保持租金租约稳定有利于防范粮食经营风险。“反租倒包”和行政主导的定价是土地流转价格上涨的原因,许多地区政府介入流转的土地租金比农户私下流转高出400元/亩,严重增加了大户的成本负担,应在政策法规中规定土地流转价格由市场确定,不应由行政主导确定。第三,完善粮作自然灾害保险政策和健全基层农技服务体系。当下我国乡镇基层农口力量薄弱、人员老龄化和断层问题突出,与现代农业发展需求不匹配。国务院《“两区”意见》提出深化基层农技推广机构改革,建议在粮食功能区属地乡镇配强专职化农技工作人员。

六、结语

在中国农业现代化持续推进的过程中,抑制“非粮化”、平衡“非粮化”与“趋粮化”生产布局,是保障粮食安全的举措,也是农业产业结构优化调整的形式。“非粮化”整治并非简单地清理经作“执法”,而是农业结构调整的方式,因而,实施“非粮化”整治政策时应注重以下三方面工作的开展。第一,建立与农业现代化相匹配的农地利用制度是农业结构调整的基础。“趋粮化”和“非粮化”是现代农业经营的两种模式,前者要求土地制度能够容纳现代农业生产力(尤其是机械化生产),后者要求土地制度在利用空间上尊重农户经营自主权。农地制度应从加强“趋粮化”地区的农田基本建设、耕地良田建管和释放“非粮化”地区土地经营性价值两个向度展开。在粮食主产区要加强粮食生产功能区建设,在经作区要放活土地经营使用权。第二,激发农民经营主体性是农业结构调整的关键。农民具有面向和参与市场的需求和能力,农村的生产空间功能是农民市场化经营和致富增收的重要母体。国家农业政策要与农民市场化需求、农业劳动力转移规模相适应,要增强城市化竞争力较弱的小农户、老年群体的就地市场化能力。第三,“强基节本”的农业生产体系建设是农业结构调整的保障。要通过农田基本建设、生产服务体系建设减轻农户种植负担,让农户种粮有利可图,从而激发农户种粮的积极性。

注释:略

作者简介:王丽惠,南京师范大学法学院讲师,中国法治现代化研究院研究员,江苏南京210046;赵晓峰,西北农林科技大学人文社会发展学院院长,教授,博士生导师,陕西杨凌712100;

基金:国家社会科学基金青年项目“‘乡治’体系变迁中的村规民约实施机制与困境应对研究”(19CFX014);

来源:《学术论坛》期刊

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