顾博贤：对修改《野生动物保护法》的几点建议
中华人民共和国野生动物保护法（以下简称野生动物保护法）自1988年11月8日第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过以来，已经过三次修正。总体来看，整个野生动物保护法的水平有所提高，有所进步，对野生动物的保护、发展发挥了重要作用。但从这次新冠病毒肺炎疫情发生以来暴露的情况来看，还存在着概念模糊、关系不明、职权没有厘清等问题。2020年2月14习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要“认真评估……野生动物保护法等法律法规的修改完善。”因此，现有野生动物保护法的修改，势在必行。
在这次野生动物保护法修正之时，可以从以下三个方面来开展工作：
一
提高认识，厘清关系
1.要正确认识保护野生动物、发展人工繁育与发展国民经济的关系
积极保护野生动物，大力提倡人工繁育意义十分重大。不仅可以补充扩大野生动物种群数量，为人类提供食品资源，给制药、食品工业提供原材料。有的可以出口，换取外汇，帮助解决城乡人员就业，加速农村脱贫致富。还可满足人民群众对美好生活的向往，提高人民群众休闲观赏乐趣，陶冶情操，增加幸福指数。
2.要正确处理好保护与发展的关系
保护是为了发展，发展才是真正意义上的保护。我们在2010年6月就提出“在保护中发展，在发展中保护”的方针，并明确指出：对于野生动物，发展人工养殖就是最好的保护。
3.要正确理解野生动物与“野味”的关系
何谓野生动物：按照国际上的定义，是指“所有非经人工养殖而生活于自然环境下的各种动物。”
什么叫野味：一般泛指可供人类制成美味佳肴的非人工饲养的飞禽走兽。在我国，食用野味历史久远，一般认为始于新石器时代。野味有陆生野味和水生野味之分。野味的材料来源于野生动物，但并非意味着所有野生动物都是野味，都可供人食用。经过人类养殖、驯化的野生动物，虽然仍保留着野生祖先的生物学特征，但其生活习性、肉质、营养都向“家养”方向发展了。因此，人工养殖的动物就不能再充当“野味”。
4.要正确弄清野生动物与人工繁育种群的关系
野生动物存在已久，人工驯养可以追溯到新石器时代，人们将狩猎来吃所剩的幼禽幼兽等豢养起来，逐渐驯化成为今天的家禽家畜。这是人类经过长期摸索和积累了驯养野生动物的知识和经验，为我们开展人工繁育奠定了科学基础。
现在，我们人工养殖的水生、陆生动物，虽然在形态上保持野生种群的特征，但数量上成千上万倍的增长，成为有些野生种群的来源补充，挽救了一些濒危物种的灭绝，使它得到了新的繁衍与发展。
农业农村部农办渔（2018）78号文件中明确了人工繁育种群与野生动物的关系：人工繁育种群不再视为国家重点保护野生动物。
二
分类管控，办证经营
为了加强野生动物的保护和人工繁育种群的经营利用管理工作，建议根据饲养目的，营业性质，实行分类管理，做到依法办证，合法经营。
1.对于饲养被列为人工繁育技术成熟名录的种群，并以经营为目的，发给《中华人民共和国水生（陆生）动物人工繁育许可证》。凭营业执照，人工繁育许可证，检疫证即可销售。
2.对于从事野生动物收购、交易、经营出售野味的饭店、酒家、野味馆、农家乐等餐饮企业，以及利用野生动物作为原材料的药厂、保健品生产企业、文艺演出团体等，发给《中华人民共和国水生（陆生）动物经营利用许可证》。
3.对于城乡居民、宠物爱好者、小动物玩家，喜欢在自家庭院、阳台等场所养殖少量几只作为观赏休闲的，由县（区）、镇、街道管理部门发给《陆生（水生）观赏动物准养证》。并登记造册，建立台账，加强管理。
4.对于外来动物品种，国家发放进出口许可证要严格审批，从紧掌握。以防外来入侵物种蔓延繁殖，破坏当地物种生存。要守住国门，堵住走私、偷渡、夹带各种途径，确保国内物种安全。
三
明确分工，依法办事
野生动物保护法自1988年公布以来，已30多年过去，在贯彻执行过程中还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
1.双轨管理、互相扯皮
野生动物保护法第七条明确规定：“国务院林业、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。县级以上地方人民政府林业、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。”本法中的分工说得非常清楚，但具体执行中就不是这样。以黄缘闭壳龟为例，1988年野生动物保护法公布后，没有列入国家重点保护动物，由林业部门作为省三有动物管理，后来划给渔业部门管理，列为国家重点保护野生动物二级保护，并列入人工繁育技术成熟名录，给养殖单位和个人发给《中华人民共和国水生野生动物人工繁育许可证》，可直至今天，安徽、江苏等地部分市县林业部门还在发放《xx省重点保护和国家保护的“三有”陆生野生动物驯养繁殖许可证》。在同一市、县的养殖户，有的持有水生野生动物人工繁殖许可证，有的持有省“三有”陆生野生动物驯养繁育许可证。
据安徽龟农反映，他们跑到林业局办理科研项目、扶持基金申请时，林业局说：“我们只负责省‘三有’陆生野生动物驯养证的发放和行政执法工作，你们这些事要到渔业部门办理。”而到了渔业部门的答复是：“你们是林业局发证的，到林业局去办。”由于政府部门分工不明，职责不清，互相推诿，导致发展规划无人订，科研项目不落实，政府扶持没有门，结果养龟场好比“骆驼躺在桥背上，两头不着陆”。这就是双轨制管理造成的后果，这种局面必须从速扭转。
2.多头执法，标准不一
2013年3月13-14日在泰国曼谷召开的《濒危野生动植物国际贸易公约》（以下简称CITES）十六届缔约国大会。会议将黄缘闭壳龟列为国际公约附录Ⅱ保护动物。从此，黄缘闭壳龟似乎有了三个保护级别，办案增加了选择性。现在的局面是渔业部门按《国家重点保护野生动物名录》二级及《人工繁育技术成熟名录》进行管理，林业部门按“省三有”管理，也有的公安部门按国际公约附录Ⅱ办案，法院照此量刑。
虽然，我们国家对于国际公约附录Ⅰ、Ⅱ所列的原产地在中国的物种，早就有按我国现有公布的保护级别执行的规定。黄缘闭壳龟原产地在中国，所以，2018年农业农村部69号公告前仍是按“三有”动物管理的。但有关部门却将这个规定搁置一旁。
3.最高法释滞后现法
野生动物保护法从1988年公布以来已经过三次修改，但最高人民法院《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》还是2000年12月17日起施行的（2000）37号法释。
2019年9月12日中央电视台《今日说法》另类玩家节目中，专家采访时说：“黄缘闭壳龟不管是野生种还是人工繁殖的后代是一律不准买卖的”。此话一出，造成全国养龟人一片恐慌，淘宝立即下架，网购停止交易，对产业影响很大。在这里不难看出，最高法的该解释与新的野生动物保护法，农业农村部（2018）69号公告，农业农村部办公厅（2018）78号通知不配套，最高法的该解释明显滞后新法律法规。有些法律工作者还拿老解释作为当今执法、量刑依据，结果受害的是养龟人，伤害的是养龟产业。
所以，我们盼望尽快出台与现行法律相配套的高法解释。
4.互不协同各自为政
要处理好一起有关野生动物的案件，必须有市场监督部门，主管部门，公安部门等按照办案程序，各司其职，密切配合，协同作战，才能顺利完成。
但现实中常会遇到部门之间互不协同，各自为政的现象，对于情节严重构成犯罪的，案子在主管部门的不移交公安部门处理；公安部门插手的案件，情节较轻的、达不到犯罪的也不转给主管部门或市场监督部门处理。导致违法犯罪人员，得不到应有的公正的处罚。
要大力弘扬依法办案，秉公执法；反对“钓鱼执法，以罚代法”。提高执法水平，使野生动物保护、人工繁育事业得到健康发展。
5.水生动物防疫薄弱
我国现有的动物防疫法，主要指的是家禽、家畜等动物的防疫。防疫机构主要是畜牧兽医人员组成。对于水生动物的防疫似乎不在此法之内。对水生动物的检疫还是个盲区和薄弱环节。记得2018年海南弘旺农业公司带了几只龟到上海农展馆参加龟博会，会议结束后到虹桥机场办空运时，机场提出要检疫证，到哪去开呢？水产部门说：“没开过。”机场说：“到畜牧兽医站去开。”到了兽医站说：“只开猪牛羊、家禽之类，没办过龟的检疫。”后来跑到南京机场也未解决。为了一张检疫证弄得海南陈老板一筹莫展，最后花了九牛二虎之力才把龟运回海南。由此看来，在我国水生动物检疫这块短板非迅速补上不可。
现在水生动物的产量之高，数量之大，为了适应水生动物生产发展的需要，建议县级以上动物防疫机构应该培训增补具有水生动物专业技术人员，从事水生动物的检疫工作。确保水生动物防疫工作的顺利开展。
作者：顾博贤，中国渔协龟鳖分会常务副秘书长、全国龟鳖产业专家技术委员会主任、农业农村部农加联盟水产专委会顾问
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